76 שינויים ב-4 שנים: דוח המבקר חושף את הנזק הכלכלי של ריבוי משרדי הממשלה
בישראל נהוג לדבר על יוקר המחיה, על הגירעון, על תקציב הביטחון ועל הצורך בהתייעלות. אבל דוח מיוחד של מבקר המדינה ממאי 2026 מצביע על מקור נוסף לעלות ציבורית משמעותית: מבנה הממשלה עצמו.
לפי הדוח, שהתפרסם ביום שלישי, ריבוי משרדי הממשלה בישראל, הפיצול של תחומי פעולה בין משרדים שונים והשינויים התכופים במבנה הממשלה גובים מחיר תפקודי וכלכלי. המבקר קובע כי מבנה ממשלתי לא יציב פוגע באפקטיביות של פעילות הממשלה, באיכות השירות לציבור, ולעיתים גם מוביל לבזבוז משאבי ציבור.
לפי נתוני אגף התקציבים המובאים בדוח, המחיר הכלכלי של ריבוי משרדי הממשלה מגיע לכל הפחות למאות מיליוני שקלים בשנה.
המספרים בדוח ממחישים את היקף התופעה. בין אמצע 2020 לסוף 2024, בתקופת כהונתן של הממשלות ה-35, ה-36 וה-37, התקבלו 76 החלטות על שינויים במבנה הממשלה. באותה תקופה הועברו 50 תחומי פעולה בין משרדי ממשלה. 40% מאותם תחומים הועברו יותר מפעם אחת, וחלקם הועברו שלוש ואף ארבע פעמים בתוך ארבע שנים וחצי.
השינויים האלה אינם רק עניין ארגוני פנימי. כאשר תחום פעולה עובר ממשרד למשרד, נדרשת העברה של תקציבים, משרות, מערכות מחשוב, סמכויות, עובדים וידע מקצועי. לפי הדוח, משך הזמן הממוצע להעברת תחום פעולה בין משרדים עמד על כ-7.5 חודשים.
במציאות שבה משך כהונה ממוצע של ממשלה בישראל הוא כשנתיים, מדובר בפרק זמן משמעותי שבו יחידות ממשלתיות עסוקות לא רק בביצוע משימותיהן, אלא גם בהשלמת המעבר הארגוני.
אחד הממצאים המרכזיים של המבקר הוא שהחלטות רבות על שינויים במבנה הממשלה התקבלו בלי תשתית מידע מספקת. לפי הדוח, רק ב-5 מתוך 75 מעברים של שטחי פעולה הוצגו לשרים נתונים על התקציב הכרוך במעבר ורק ב-6 מתוך 75 מעברים הוצגו נתונים על מספר המשרות שיועברו. כלומר, ברוב המקרים החלטות על העברת תחומי פעילות התקבלו בלי שהתמונה התקציבית והארגונית המלאה עמדה בפני מקבלי ההחלטות.
הדוח מצביע גם על כך שהממשלה כמעט שלא פעלה לביטול כפילויות. אגף התקציבים זיהה בדצמבר 2023 כתריסר תחומים שבהם קיימות כפילויות בין משרדי ממשלה שונים. עד מאי 2025 החליטה הממשלה על ביטול כפילות רק באחד מהם. בחלק מהמקרים הוחלט להקים צוותי בדיקה, ובמרבית התחומים לא התקבלה החלטה.
המחיר של חוסר היציבות הארגונית בא לידי ביטוי בכמה מקרי בוחן שמביא המבקר. כך למשל, הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות הועברה ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ולאחר מכן הוחזרה למשרד החקלאות.
לפי הדוח, תהליך המעבר היה “לקוי ומשובש באופן יסודי”: הרשות הועברה למעשה ללא עובדיה, ובשנה הראשונה לפעילותה במשרד הנגב והגליל פעלה ללא תקציב פעילות. המבקר מצא כי הדבר פגע בשירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ובפעילות של גורמים בענפים חקלאיים.
גם תחום ההכשרות המקצועיות למבוגרים נפגע מהעברת סמכויות ופיצול יחידות בין משרדים. לפי הדוח, מספר המשתתפים בהכשרות מקצועיות למבוגרים ירד בשנת 2023 ב-22% לעומת 2022. בתחום ההכשרות שביצעו מעסיקים נרשמה ירידה של 30% במספר המשתתפים. המבקר מציין כי במהלך שמונת החודשים הראשונים של 2023 משרד הכלכלה לא קיים כלל פעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים.
מקרה נוסף שממחיש את העלות התפקודית הוא הרשות לזכויות ניצולי השואה. הרשות מטפלת בכ-120 אלף ניצולי שואה, ובשנת 2023 תקציבה עמד על 3.9 מיליארד שקל. לפי הדוח, במשך ארבע שנים נעשו ניסיונות לשפר את מערכות המידע של הרשות, בהשקעה כוללת של 24 מיליון שקל, אך בשל מעברים בין משרדים ואי-יציבות ניהולית לא הושלמו הפעולות לשיפור המערכות. המבקר מציין כי 14 מיליון שקל מתוך ההשקעה ירדו לטמיון, וכי הרשות עדיין מתבססת בין היתר על מערכת ישנה המצויה בסיכון ממשי לקריסה.
המבקר מצביע גם על השלכות של חוסר יציבות ארגונית בתחומים הקשורים לשיקום אזורים שנפגעו במלחמה ובאסונות. לפי הדוח, העברות מרובות של תחומי פעולה הנוגעים לשיקום הצפון, שיקום חבל תקומה ושיקום ארוך טווח אחרי אסונות יצרו היעדר קו ממשלתי יציב, פיצול אחריות בין משרדים ופגיעה בקידום תוכניות עבודה ארוכות טווח.
לצד הממצאים, הדוח מדגיש כי הבעיה אינה עצם סמכותה של הממשלה לשנות את מבנה משרדיה. הממשלה רשאית להקים משרדים, לסגור אותם ולהעביר סמכויות בין שרים ומשרדים. הבעיה שעליה מצביע המבקר היא התדירות הגבוהה של השינויים, היעדר תשתית מידע מספקת לפני קבלת החלטות, והיעדר מעקב ולמידה שיטתית לאחר ביצוע המעברים.
לכן, המלצות המבקר מתמקדות בצורך לחזק את התכנון והבקרה. בין היתר, הוא ממליץ לבחון צמצום של מספר משרדי הממשלה, לגבש מאגר נתונים על החלטות להעברת תחומי פעולה, לוודא שהצעות החלטה כוללות נתונים מלאים על תקציבים ומשרות, ולהקים צוותי ניהול מעבר שיפעלו באופן מסודר בהיבטי תקציב, כספים, כוח אדם ומערכות מידע.